Il Comune di San Felice Circeo ha scelto di prorogare le concessioni demaniali marittime per stabilimenti balneari e porto, disattendendo il parere motivato dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
Questa scelta rinvia le gare pubbliche al 2027, nonostante una precedente decisione del TAR Latina avesse già dichiarato illegittime analoghe proroghe. La proroga, pur presentata come atto organizzativo, favorisce i concessionari uscenti e comprime la concorrenza. Secondo l’AGCM, il Comune viola il diritto europeo, in particolare la libertà di stabilimento e la Direttiva Servizi.
Le procedure competitive risultano solo apparenti, con tempi e modalità tali da scoraggiare nuovi operatori. Anche i criteri di selezione e gli indennizzi prospettati appaiono sproporzionati e distorsivi. L’Autorità ha quindi deciso di impugnare le delibere comunali davanti al giudice amministrativo.
La vicenda apre rilevanti profili di contenzioso anche per i pagamenti di ormeggi e servizi balneari. Se la concessione è illegittima, i corrispettivi richiesti diventano contestabili. La proroga, anziché garantire stabilità, rischia così di generare conflitto giuridico e responsabilità diffuse.
Secondo l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, questa scelta viola le regole europee sulla concorrenza e sulla trasparenza. Per questo motivo, l’Autorità ha deciso di fare ricorso al Tribunale Amministrativo.
Una vicenda che potrebbe avere effetti anche sui pagamenti per gli ormeggi, che potrebbero essere contestati dai diportisti, in quanto pretesi da un concessionario in regime di proroga – potenzialmente – illegittima.
Nel dettaglio, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, riunita il 24 giugno 2025, ha deciso di dire basta, o quantomeno di dirlo con la voce ferma di un parere motivato, reso ai sensi dell’articolo 21-bis della legge n. 287 del 1990, prendendo di mira la Deliberazione n. 90 del 24 aprile 2025 della Giunta comunale di San Felice Circeo, quell’atto che pretende di essere un “indirizzo integrativo” e che invece somiglia più a una marcia indietro ben confezionata.
Con quel provvedimento, trasmesso all’Autorità il 2 maggio, il Comune ha dichiarato di voler finalmente allineare la propria azione alle ultime prescrizioni legislative, compresa la questione – sempre delicata, sempre evocata – degli indennizzi al concessionario uscente. Ma mentre proclama l’adesione alla legge, riscrive tempi e modi di ciò che, appena pochi mesi prima, aveva dichiarato urgente e improcrastinabile.
Già, perché con la Deliberazione n. 101 del giugno 2024, adottata mentre pendeva davanti al TAR Latina il contenzioso sulla proroga al 31 dicembre 2024, il Comune aveva riconosciuto senza esitazioni la necessità di avviare subito le procedure di evidenza pubblica per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime. Aveva persino fissato un calendario, il cosiddetto “cronoprogramma”, puntuale, con date, scadenze, responsabilità: luglio per il bando, dicembre per l’avvio delle gare. Una promessa, più che un piano.
Ora quella promessa è stata diluita, spostata, rinviata. La nuova delibera prende atto – con un’espressione che sa di resa burocratica – della “perdurante efficacia” delle concessioni in essere fino al 30 settembre 2027 e stabilisce che l’avvicendamento tra vecchi e nuovi concessionari non potrà avvenire prima di quella data. Non prima. Forse dopo.
Nel frattempo, tra febbraio e maggio 2025, il Comune ha pubblicato le istanze degli attuali gestori per l’affidamento in gestione degli stabilimenti balneari per la stagione in corso, concedendo a eventuali concorrenti il tempo di una manciata di giorni – tre, cinque al massimo – per opporsi, reclamare, competere. Un tempo simbolico, più che reale.
Così, con la Deliberazione n. 90/2025, il calendario è stato riscritto: le procedure di gara sono slittate al 30 settembre 2027 e con esse slitta, prorogata di fatto, la validità delle vecchie concessioni esistenti. Una proroga che non ama chiamarsi tale, ma che proroga resta.
L’Autorità, che da anni denuncia le proroghe ingiustificate e le loro distorsioni concorrenziali, non può che prendere atto di questa ennesima dilazione.
Richiama i suoi precedenti, le segnalazioni, gli inviti rivolti ai Comuni a disapplicare norme nazionali incompatibili con il diritto europeo, e osserva come il Comune di San Felice Circeo abbia scelto ancora una volta la strada del rinvio anziché quella del confronto competitivo.
E c’è un dettaglio che pesa come una sentenza. Perché una sentenza, in effetti, c’è già. Il TAR Latina, con la decisione n. 821 del 16 dicembre 2024, ha annullato la precedente delibera di proroga, qualificandola per ciò che era: una proroga automatica e generalizzata, illegittima, da disapplicare. Non una proroga tecnica, non un atto neutro, ma un differimento senza giustificazione, adottato mentre il bando restava un’ipotesi lontana, rinviata di mesi.
E allora il punto non è più il calendario, né la forma dell’atto, né la formula usata per chiamare ciò che proroga è. Il punto è la volontà. E la volontà, quando manca, si riconosce sempre: parla il linguaggio dei rinvii, dei “non prima”, delle scadenze che scivolano in avanti come l’orizzonte quando si prova a raggiungerlo.
Eppure, dinanzi a una sentenza limpida come il sole estivo del Circeo – quella del TAR di Latina, che non ammetteva repliche né scorciatoie – il Comune ha scelto la strada più comoda e, insieme, più opaca: non il coraggio delle gare, non la fatica della concorrenza, non la disciplina della trasparenza, ma l’arte antica del rinvio, a beneficio delle posizioni di potere consolidato.
Ha dato voce agli attuali concessionari, ha pubblicato le loro istanze come se fossero diritti naturali e non pretese di parte, e ha rimandato ancora una volta ciò che da tempo non è più rinviabile. Così, con un atto amministrativo travestito da prudenza, ha prorogato le concessioni fino al 30 settembre 2027, fingendo di non vedere ciò che tutti vedono e di non sapere ciò che la legge, europea prima ancora che nazionale, impone.
È una scelta che non è solo discutibile: è una sfida aperta. Una sfida al giudice amministrativo, il cui comando è stato aggirato con destrezza burocratica; una sfida ai principi fondamentali della concorrenza, scolpiti nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e nella Direttiva Servizi (formalmente Direttiva 2006/123/CE) nota come “Bolkestein” dal nome del commissario europeo che l’ha promossa, che mirava a creare un vero mercato unico dei servizi in Europa, rimuovendo ostacoli e discriminazioni tra i paesi membri.
L’obiettivo era quello di favorire la libera circolazione di imprese e professionisti, applicandosi anche ai servizi balneari e ai porti, richiedendo procedure competitive per l’assegnazione delle concessioni su risorse scarse come le spiagge e i porto, appunto; una sfida, infine, al buon senso. Perché ritardare l’apertura del mercato significa negare ai cittadini – non ai concessionari, ma ai cittadini – i benefici che solo una gara pubblica può garantire: pluralità, qualità, equità, minor costo quando si noleggia un ombrellone o si deve pagare l’ormeggio dell’imbarcazione.
La giurisprudenza, nazionale ed europea, su questo punto non balbetta.
Parla con voce ferma e concorde: le concessioni scadono, cessano di produrre effetti, e ogni ulteriore proroga, anche se ammantata di legge, è priva di efficacia perché contraria all’ordinamento dell’Unione. Insistere nel differire le gare significa, dunque, non applicare il diritto europeo, quando invece si avrebbe il dovere di disapplicare la normativa interna che lo contraddice, per il principio di primazia del diritto euro-unionale. È un rovesciamento delle gerarchie, una forma sottile di disobbedienza istituzionale.
Non basta. A sostenere questa ennesima dilazione vengono richiamate novelle legislative che i giudici hanno già smascherato per ciò che sono: semplici proroghe camuffate, illegittime e disapplicabili, per favorire alcune corporazioni.
Né si rinvengono motivazioni serie, concrete, convincenti, capaci di giustificare una proroga generalizzata fino al 2027. È un atto che favorisce i concessionari uscenti, li protegge, li indennizza, li premia persino nei criteri di valutazione delle future offerte, comprimendo la concorrenza e scoraggiando chi vorrebbe entrare nel mercato senza santi in paradiso.
Così l’esperienza maturata diventa un privilegio, l’attività già svolta un lasciapassare, e tutto ciò che sta fuori dalla concessione viene ignorato. Il risultato è una competizione falsata prima ancora di nascere, una gara che non è gara, un mercato chiuso che si finge aperto.
E allora la conclusione è inevitabile, quasi brutale nella sua semplicità: il Comune avrebbe dovuto fare l’unica cosa giusta. Indire le gare. Subito. Senza alibi, senza rinvii, senza ulteriori proroghe. Per rispetto della legge, per rispetto dell’Europa, ma soprattutto per rispetto della concorrenza, che non è un fastidio da aggirare, bensì una regola democratica da applicare.
Quei requisiti, così come sono congegnati, non sono semplicemente rigorosi: sono sospetti. Stringono, escludono, selezionano non per necessità ma per convenienza. Non misurano la proporzione, la soffocano. E finiscono col fare ciò che in pubblico si nega e in privato si desidera: proteggere chi è già dentro, blindare il mercato, scoraggiare chi osa bussare da fuori.
Lo aveva detto senza ambiguità l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nelle sentenze gemelle n. 17 e n. 18 del 2021: la scelta dei criteri di selezione deve essere proporzionata, non discriminatoria, equa. Essenziale per garantire agli operatori economici un accesso effettivo alle opportunità offerte dalle concessioni. I criteri devono riguardare la capacità tecnica, professionale, finanziaria ed economica, essere collegati all’oggetto del contratto, figurare nei documenti di gara.
L’esperienza può essere valorizzata, certo, così come il know-how maturato da chi ha già gestito beni analoghi, anche dal concessionario uscente. Ma solo a parità di condizioni con gli altri operatori. Mai come strumento surrettizio per trasformare la gara in una formalità, mai come meccanismo di sostanziale preclusione all’ingresso di nuovi soggetti nel mercato.
La stessa severità governa il tema dell’indennizzo. L’Autorità garante della concorrenza e del mercato – da ultimo nella segnalazione AS2029 – ha chiarito che il riconoscimento di un indennizzo al concessionario uscente, da porre eventualmente a base d’asta, è circoscritto ai soli casi di tutela del legittimo affidamento, ove effettivamente sussistente.
E comunque limitato al valore degli investimenti non ancora ammortizzati alla scadenza della concessione, purché non alienabili su un mercato secondario. È una linea coerente con quanto affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nelle sentenze gemelle del 2021, che richiamano, a loro volta, la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 14 luglio 2016, Promoimpresa, cause riunite C-458/14 e C-67/15.
In pratica, le “sentenze gemelle” del Consiglio di Stato del 2021 (nn. 17 e 18), in Adunanza Plenaria, hanno stabilito l’illegittimità e la disapplicazione delle leggi nazionali che prevedono proroghe automatiche delle concessioni balneari, in quanto contrastanti con il diritto europeo, in particolare con la Direttiva Servizi (Bolkestein) e la libertà di stabilimento.
Queste pronunce hanno dichiarato che le proroghe automatiche sono “come se non esistessero” e hanno aperto la strada all’obbligo di procedure di gara e alla necessità di riordino del settore, fissando una scadenza “di fatto” (inizialmente 31 dicembre 2023) per le concessioni in essere, sebbene il legislatore abbia tentato proroghe successive, poi anch’esse contestate.
In questo quadro si inserisce anche il principio, tutt’altro che neutro, sancito dall’articolo 49 del Codice della Navigazione, come interpretato dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea, sentenza 11 luglio 2024, Società Italiana Imprese Balneari, C-598/22, secondo cui, alla scadenza della concessione per l’occupazione del demanio pubblico, e salvo diversa pattuizione, il concessionario è tenuto a cedere immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo le opere non amovibili realizzate sull’area concessa, anche in caso di rinnovo.
Infatti, l’articolo 49 citato prevede che alla scadenza di una concessione demaniale marittima, le opere non amovibili costruite dal concessionario (come edifici fissi o strutture in muratura) restano automaticamente acquisite allo Stato, senza alcun compenso o indennizzo, a meno che l’atto di concessione non preveda diversamente, con la possibilità per l’autorità di ordinarne anche la demolizione. Questo principio, noto come “incameramento” o “devoluzione”, è al centro di dibattiti, proprio in relazione alle concessioni balneari.
E tuttavia – ed è qui il punto di equilibrio, fragile ma necessario – l’esigenza di rimborsare i costi non recuperati sopportati dal concessionario uscente può risultare compatibile con procedure di affidamento rispettose della concorrenza e, insieme, idonee a incentivare gli investimenti.
Lo ha affermato lo stesso Consiglio di Stato nelle citate sentenze, chiarendo che l’indizione di procedure competitive deve, ove ne ricorrano i presupposti, essere accompagnata dal riconoscimento di un indennizzo a tutela dell’affidamento, proprio perché senza questa garanzia minima l’investimento diventa irrazionale, il rischio diventa cieco.
Ma tutto questo diventa retorica se la procedura selettiva è soltanto una messinscena. Quando si incide su risorse scarse, in un mercato già fiaccato da concessioni di lunghissima durata e da un uso sistematico delle proroghe, la gara deve essere reale. Non simbolica. Non apparente. Serve un confronto competitivo effettivo, sostenuto da un’adeguata pubblicità, non confinata all’ambito locale né compressa in tempi irrisori. Senza trasparenza, la concorrenza resta una parola elegante, buona per i comunicati, inutile nella realtà.
È per queste ragioni che l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ritiene che la deliberazione della Giunta del Comune di San Felice Circeo n. 90/2025 si ponga in contrasto con i principi concorrenziali. Perché impedisce il confronto competitivo che dovrebbe essere garantito nell’affidamento di servizi insistenti su beni demaniali scarsi, in un contesto già gravemente alterato.
Perché viola l’articolo 49 TFUE, limitando ingiustificatamente la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei servizi, e si pone in conflitto con la normativa eurounitaria sugli affidamenti pubblici, in particolare con l’articolo 12 della Direttiva 2006/123/CE (Direttiva Servizi).
Nonostante tutto, il Comune di San Felice Circeo ha deciso di sfidare la legge, sfidare l’Europa, sfidare persino l’autorità che, per mandato, dovrebbe vegliare sulla concorrenza come si veglia su un bene pubblico e ha risposto come rispondono le burocrazie quando non vogliono ascoltare: con carta su carta, con delibere che si inseguono come specchi messi uno di fronte all’altro, moltiplicando il nulla.
Prima con la delibera n. 90 del 24 aprile 2025, poi con la n. 221 del 22 settembre 2025.
Cambiano le parole, non la sostanza.
Si promettono bandi nel futuro – addirittura entro il 31 dicembre 2026 -mentre il presente resta inchiodato alla conservazione dell’esistente. E, soprattutto, si continua a riservare una corsia preferenziale ai concessionari uscenti, come se il tempo trascorso su un bene pubblico generasse un diritto di prelazione morale, prima ancora che giuridico.
Qui non siamo più nel terreno della discrezionalità amministrativa. Siamo nella resistenza all’ordinamento, alle sentenze, alla forza del diritto. Le norme violate (articolo 49 del TFUE e l’articolo 12 della Direttiva 2006/123/CE) non sono opinioni di consiglieri comunali, ma norme vincolanti.
Ignorarle significa accettare che la concorrenza sia un fastidio e non un valore; un inciampo da aggirare, non una regola da rispettare.
Ed è per questo che l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha fatto ciò che un’istituzione seria fa quando viene ignorata: ha deciso di impugnare il provvedimento davanti al Tribunale Amministrativo Regionale.
Un atto grave, per segnalare lo scontro istituzionale, ma inevitabile.
Grave perché certifica il fallimento del dialogo istituzionale; inevitabile perché, a forza di proroghe, si stava prorogando illegittimamente una situazione di vantaggio di pochi ai danni dei cittadini.
C’è poi un altro aspetto, più concreto e forse più inquietante, che riguarda direttamente i cittadini e gli operatori: i pagamenti per gli ormeggi delle imbarcazioni effettuati in favore dell’attuale concessionario o per il noleggio di ombrelloni sono illegittimi.
Se la concessione su cui tali richieste si fondano è giuridicamente viziata -perché mantenuta in vita in violazione del diritto europeo e dei principi di concorrenza -allora quei pagamenti non sono più un fatto neutro. Diventano contestabili.
I titolari delle imbarcazioni ormeggiate nel porto e i cittadini, che noleggiano ombrelloni e sdraio, legittimamente possono sostenere, davanti al giudice, che il corrispettivo richiesto poggia su un titolo concessorio illegittimo o comunque precario, e che dunque l’obbligazione di pagamento è quantomeno discutibile, se non radicalmente infondata.
Non è un’ipotesi accademica: è una conseguenza logica.
Quando l’amministrazione sbaglia, l’errore non resta confinato nei palazzi comunali; scende a valle e si trasforma in contenzioso, in incertezza, in sfiducia.
E i danni conseguenza rischiano di essere pagati dagli stessi amministratori, stante la buona fede di chi ha pagato, che ha diritto alla restituzione di quanto corrisposto e a non pagare quanto correntemente preteso.
Infatti, la stessa sorte di incertezza colpisce i pagamenti già effettuati al concessionario cui sia stata illegittimamente prorogata la concessione: dovrà restituire ai titolari delle imbarcazioni quanto ricevuto, in quanto, disapplicata la normativa nazionale in forza della normativa eurounitaria, il contratto con gli ormeggiatori rimane privo di causa. È ipotizzabile anche una class action, così, forse col portafoglio in pericolo, le gare si faranno.
San Felice Circeo avrebbe potuto scegliere il coraggio della legalità.
Ha preferito la quiete apparente della proroga. Ma la quiete, quando è costruita sull’elusione delle regole, è solo l’anticamera del conflitto. E questa volta il conflitto non è ideologico: è giuridico, economico, e inevitabilmente pubblico e porterà al contenzioso sui pagamenti.
Perché il mare è di tutti, ma il diritto, quello vero, non tollera occupazioni abusive travestite da tradizione amministrativa.
Avv. Carlo Affinito